Milei y el subdesarrollo por invitación

La historia económica argentina de los últimos ochenta años suele describirse como un péndulo entre el populismo y la ortodoxia liberal. La metáfora fue popularizada por Marcelo Diamand, quien hablaba de una oscilación entre dos proyectos antagónicos, uno expansionista, asociado al mercado interno y a salarios relativamente altos, y otro ortodoxo, centrado en el ajuste externo y en la primacía del sector agroexportador. Un proyecto industrializador, y una elite agraria aferrada a un pasado visto como idílico, según el cual la Argentina habría sido desarrollada, algo que siempre repite el presidente Javier Milei. Para algunos, el empate hegemónico, para usar el término de Juan Carlos Portantiero, sería la clave del estancamiento argentino, y del fracaso de la industria nacional.

Sin embargo, esa descripción, aunque útil, es incompleta, por dos razones. Durante buena parte del siglo veinte existió en realidad un consenso más amplio sobre la necesidad de industrializar el país. El conflicto no era entre industrializar o no, sino entre cómo hacerlo y con qué coalición social. La disputa era si el desarrollo debía ocurrir con salarios altos y participación política de las clases populares o, por el contrario, con salarios más bajos y con la exclusión de esas mismas clases. Pero la industrialización misma rara vez estuvo en cuestión. Incluso gobiernos conservadores o militares compartieron la idea de que el desarrollo requería un Estado activo y un proceso de transformación productiva. Cabe recordar que el Plan Pinedo, en gran medida concebido por Raúl Prebisch, era un plan de industrialización de las elites locales, y que el gobierno de facto de Juan Carlos Onganía buscaba profundizar el proceso de sustitución de importaciones, hasta que el Cordobazo le minó las frágiles bases sociales.

Ese consenso comenzó a erosionarse en los años setenta. A partir de entonces emergió algo diferente. Un proyecto abiertamente antiindustrialista, basado en la liberalización financiera, la apertura comercial indiscriminada y el endeudamiento externo. La dictadura de 1976 inauguró ese camino, seguido luego por el experimento neoliberal de los años noventa, de la mano de un gobierno Peronista, de Carlos Menem, y más tarde por la experiencia de Mauricio Macri. Hoy el gobierno de Javier Milei representa una nueva iteración de ese mismo proyecto. Las interpretaciones convencionales suelen explicar estos virajes en términos puramente domésticos. Serían resultado de crisis fiscales, errores de política económica o la supuesta incapacidad del modelo de industrialización orientado al mercado interno. Sin embargo, esas lecturas pasan por alto un elemento central, también ausente en el esquema de Diamand, el contexto geopolítico internacional.

Durante la posguerra, varios países lograron industrializarse rápidamente gracias a una combinación de políticas internas activas y condiciones externas favorables. Este proceso fue conceptualizado como “desarrollo por invitación”, una idea asociada inicialmente a Arthur Lewis y posteriormente desarrollada por Immanuel Wallerstein y por autores estructuralistas. En la versión del economista brasileño Carlos Medeiros, la tesis es simple. Ciertos países pudieron desarrollarse porque el país hegemónico, Estados Unidos, les abrió mercados, facilitó financiamiento y toleró políticas industriales agresivas. En otras palabras, el país hegemónico les resolvió el problema externo, regalando o prestando dólares en condiciones favorables y permitiendo que los obtuvieran con exportaciones, abriéndoles sus mercados. El Plan Marshall fuel el modelo, que permitió la recuperación de Europa Occidental. Japón y Corea del Sur son los ejemplos clásicos en la periferia asiática. En esos casos, Estados Unidos aceptó altos niveles de proteccionismo, transferencias tecnológicas y acceso privilegiado al mercado norteamericano, todo en el contexto de la Guerra Fría. El resultado fue la rápida industrialización de esas economías. De alguna manera lo mismo es verdad en el caso chino.

Pero la invitación nunca fue suficiente por sí sola. Los países que aprovecharon ese contexto contaban con estados desarrollistas fuertes, o un estado emprendedor diría Mariana Mazzucato. Fueron capaces de orientar la inversión, coordinar la industrialización y promover el aprendizaje tecnológico. Sin ese componente interno, la invitación externa no produce desarrollo. Este punto ha sido retomado recientemente por Matías Kulfas, quien sostiene correctamente que ningún país se desarrolla simplemente porque una potencia lo invite a hacerlo. El desarrollo requiere estrategia, políticas industriales y acumulación tecnológica. Pero Kulfas sostiene, de manera menos persuasiva, que el caso mexicano, completamente integrado con Estados Unidos, por lo menos antes de Donald Trump, con libre comercio y rescates financieros, demostraría los límites del desarrollo por invitación. Sin embargo, la invitación externa no es, ni nunca fue concebida, como condición suficiente para el desarrollo. Pero es condición necesaria. Más bien se trata de entender cómo la interacción entre condiciones internacionales y capacidades estatales internas puede facilitar, o dificultar, el desarrollo.

El contraste del sudeste asiático con América Latina es evidente e ilustra la diferencia. Mientras Estados Unidos promovía la industrialización en Asia, la región latinoamericana fue progresivamente empujada hacia un modelo basado en exportaciones primarias, liberalización financiera y endeudamiento externo, a partir de los años setenta. Argentina ilustra bien ese proceso. Desde la última dictadura, el país ha atravesado varios experimentos neoliberales caracterizados por apertura comercial, desregulación financiera y creciente endeudamiento externo. Todos ellos terminaron en crisis profundas: la crisis de la deuda de los años ochenta, el colapso de la convertibilidad en 2001 y la crisis cambiaria que comenzó en 2018 que de alguna manera persiste hasta hoy. Cada colapso siguió a un experimento neoliberal. En particular, lo que importa para nosotros, es que el apoyo del país hegemónico siempre viene cuando hay un gobierno sin proyecto de desarrollo nacional. Los acuerdos con el Fondo, el dinero del Tesoro Americano, fueron para la última dictadura, para Menem, para Macri y para Milei. Con los otros la negociación fue dura, y en ausencia de una situación externa favorable, como en el boom de commodities, la restricción externa se impuso.

Del punto de vista político, lo notable es que los fracasos de los ajustes neoliberales no impidieron el retorno periódico de políticas similares. El neoliberalismo argentino funciona de alguna manera como un zombi, vuelve una y otra vez, incluso después de haber demostrado sus funestas consecuencias sociales.

La coyuntura actual presenta un elemento adicional. El gobierno de Javier Milei ha recibido un apoyo político y financiero inusualmente fuerte del Fondo Monetario Internacional y del gobierno de Estados Unidos. Ese respaldo incluye financiamiento directo, asistencia financiera indirecta y un apoyo explícito del gobierno de Donald Trump. En el corto plazo, ese apoyo ha ayudado a estabilizar la economía. Por cierto, ha contribuido a sostener el tipo de cambio, que fue central para controlar la inflación, ahora en niveles todavía más altos de los que había al final del segundo gobierno de Cristina Kirchner, pero mucho menores que los del final del gobierno de Alberto Fernández. Con eso Milei y su ministro de economía, Luis Caputo, han podido evitar una crisis financiera inmediata. Pero eso no significa que los problemas estructurales de la economía argentina hayan sido resueltos. Hay invitación, pero el plan es destruir las capacidades de desarrollo que el país construyo con tanta dificultad. El proyecto neoliberal, tanto de las elites locales, como de sus aliados en el país hegemónico, priman por la ausencia de un proyecto de desarrollo productivo. Es, como en el caso de México, una invitación al subdesarrollo.

El capital internacional tiene interés en prestar dólares – no hay Plan Marshall para la periferia, y nuestra pauta de exportación es competitiva con la de Estados Unidos – en la medida que permita ganar dinero, y no tiene comprometimiento con el desarrollo nacional. Si las elites locales pueden endeudarse y pagar con exportaciones de commodities, o si ellos pueden ganar en el corto plazo, y dejar que todo exploté en manos de otros, como pasó con los bonistas italianos y japoneses después del colapso de la Convertibilidad, eso no es problema, ahí se levanta la restricción externa. Por lo menos temporariamente. Los buitres vendrán después del colapso y nos cobrarán la deuda integralmente.

La historia reciente del país muestra una paradoja interesante. Los gobiernos kirchneristas tenían, con todas sus limitaciones, un proyecto desarrollista. Buscaban la recuperación del rol del Estado, promoción de la industria, reducción del endeudamiento externo y fortalecimiento del mercado interno. Lo que no tenían era una situación geopolítica particularmente favorable. Los gobiernos de Macri y Milei, en cambio, cuentan con algo más cercano a esa invitación externa, con apoyo financiero internacional, respaldo político del país hegemónico y acceso a crédito, además de relaciones personales próximas con Trump. Pero carecen de una estrategia de desarrollo productivo. En realidad, su estrategia es antiindustrial y destructiva. La experiencia histórica sugiere que ninguno de esos elementos por sí solo es suficiente. El desarrollo requiere tanto condiciones externas favorables como un proyecto interno coherente. Cuando falta uno de esos componentes, los resultados suelen ser frágiles y temporarios.

En el caso argentino actual, el riesgo es que el financiamiento externo permita postergar las tensiones estructurales sin resolverlas. La apertura financiera, el endeudamiento en moneda extranjera y la ausencia de políticas industriales tienden a reproducir el mismo patrón que ha caracterizado a los experimentos neoliberales anteriores. El apoyo externo puede facilitar ciertas políticas, pero si esas políticas apuntan a la desindustrialización y al debilitamiento del Estado, el resultado difícilmente será el desarrollo. La lección es sencilla, aunque a menudo olvidada. El desarrollo no llega automáticamente desde afuera. Pero tampoco es independiente del contexto internacional. Requiere una combinación entre estrategia nacional y condiciones externas. Sin proyecto desarrollista, la invitación no alcanza. Pero sin invitación no hay desarrollo. Por eso el número de países que cerraron la brecha con los avanzados se cuentan en una mano. En ese sentido, más que desarrollo por invitación, lo que se consolidó fue algo parecido a un subdesarrollo por invitación.